Eine zukunftsorientierte nationale Wohnungs-, Städtebau- und Raumordnungspolitik im europäischen Kontext

	Dr. Hans-Michael Brey, Generalsekretär des DV

Von Dr. Hans-Michael Brey, Generalsekretär des Deutschen Verbandes

In seiner allseits anerkannten Überparteilichkeit und praxisorientierten Arbeitsweise dient der Deutsche Verband seit 1946 als neutrale Plattform. Ziel ist es, die maßgeblichen Persönlichkeiten aus Politik, Wirtschaft, Verwaltung, Rechtsprechung und aus der Wissenschaft sowie verwandten Verbänden zu einem ständigen Erfahrungs- und Gedankenaustausch zusammenzuführen. In seinem Bemühen, divergierende Interessen zu bündeln, dient der Verband dem Deutschen Bundestag (dem zuständigen Ausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen), der Bundesregierung, dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen sowie verwandten Verbänden traditionell als Clearingstelle. Hierzu bedient sich der Verband verschiedener Instrumente: Kommissionen, Symposien, Arbeitsgruppen, Grundsatzpapiere, thematische Projekte sowie bilaterale Kontakte. ⁽¹⁾

Die Bundesrepublik Deutschland im Umbruch

Die Veränderungen der Lebenswirklichkeiten bilden in Europa ein Ganzes: die alternde und zahlenmäßig abnehmende Bevölkerung, das Erstarken der Produktionsfaktoren Wissen und Kapital, die Veränderung der Erwerbsarbeit, der sich ändernde Bedarf an industriell tätigen Arbeitskräften, die Entstaatlichung des Sozialen und die Wiederentdeckung des Wettbewerbsprinzips. Diese Veränderungen werden sich auf die zukünftige Wohnungs-, Städtebau- und Raumordnungspolitik auswirken. Zu diesen externen kommen interne Faktoren. Mit einer gewissen Berechtigung kann von einer Ökonomisierung der Wohnungs- und Immobilienwirtschaft gesprochen werden. Immer stärker kommt es zu einem Denken im Sinne eines strategischen Portfolio-Managements. Das Immobilienvermögen wird immer mehr zu einer Vermögenskategorie, die mit anderen Anlageformen konkurriert. Dies gilt, wie der Erwerb größerer Wohnungsbestände durch amerikanische Pensionsfonds zeigt, auch für die bisher klassische kommunale Wohnungswirtschaft. Beeinflusst werden diese Politikfelder durch volkswirtschaftliche Rahmenbedingungen, die durch ein moderates Wirtschaftswachstum mit wirtschaftsstrukturellem Anpassungsdruck und eine öffentliche Hand charakterisiert sind, die nur noch über einen geringen finanziellen Spielraum verfügt. In räumlicher Hinsicht tritt ein Prozess der funktionalen Konzentration hinzu, der eine europäische Dimension besitzt und damit für klassische deutsche Funktionsträger eine erhebliche Herausforderung bedeutet.

Dies hat nicht nur Auswirkungen auf den Wohnungs- und Immobilienmarkt sowie die städtische Entwicklung, sondern auch auf das gesamtstädtische Gefüge. Der demografische Wandel wird den funktionalen Konzentrationsprozess noch einmal beschleunigen.⁽²⁾ Alle genannten Entwicklungen stehen in wechselseitigem Zusammenhang und verbinden sich mit raumstrukturellen Effekten. In der Konsequenz ist zu überlegen, welche Aufgaben die Finanz- und Steuerungsinstrumente der Wohnungs-, Städtebau- und Raumordnungspolitik zukünftig übernehmen sollen und wie das Verhältnis zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zu gestalten ist.

Wohnungspolitik und die Bedeutung der Wohneigentumsförderung

Der aktuelle Konsolidierungsbedarf öffentlicher Haushalte führt dazu, die lang angekündigte Reduktion der Subventionen in Angriff zu nehmen. Wenn Subventionen gestrichen werden sollen, dann muss dies auf breiter Front geschehen und darf nicht nur die Eigenheimzulage, sondern muss auch den Bereich des Mietwohnungsbaus berühren. Strebt die Politik hingegen vermögenspolitische Effekte an, dann ist die Eigenheimzulage nicht generell abzuschaffen, sondern in gleicher Weise zu fördern wie andere Vermögensanlagen. Eine breitere Vermögensbildung, insbesondere unter dem Blickwinkel einer Stärkung der privaten Altersvorsorge, bleibt aktuell. Bezüglich des Riester-Modells ist zu betonen, dass die Bildung von Sachvermögen sicherer und nachhaltiger ist als die von Geldvermögen. Dann sollten alle Irritationen, wie sie von einer Neudiskussion der Vermögen- und Erbschaftsteuer ausgehen, unterlassen werden.⁽³⁾

Wohneigentumspolitik und Altersvorsorge: Die Immobilie ist gleichberechtigt in die Altersvorsorge zu integrieren

Im Zuge des Umbaus der sozialen Sicherungssysteme werden die selbst genutzte und die vermietete Immobilie für die Altersvorsorge in weiten Teilen der Bevölkerung an Bedeutung zunehmen. Es wird die Auffassung vertreten, dass die Beantwortung der Frage nach der richtigen Vermögensanlage bzw. Altersvorsorge dem Einzelnen selbst überlassen bleibt. So kann es sein, dass angesichts des Trends zu kleineren Haushalten oder neuer Erwerbsbiographien, die eine hohe räumliche Mobilität verlangen, das Mieten wieder größere Bedeutung erhält. Daher sollten beide Wohnformen gleichberechtigt nebeneinander stehen. In der Konsequenz heißt das, dass seitens des Staates keine Vorgaben erfolgen sollten und daher die Immobilie in das Altersvermögensgesetz integriert werden sollte. Denn privates Wohneigentum bleibt unter dem Aspekt der Altersvorsorge interessant. Die ersparte Miete im selbst genutzten Wohneigentum macht bis zu 30 Prozent der Altersbezüge aus. Ferner kann das Wohneigentum verkauft oder vermietet werden.⁽⁴⁾

Neue Herausforderungen der Wohnungspolitik: REITS und andere Kapitalanlageformen

Durch die Einführung einer Immobilien-Investment-Aktiengesellschaft nach dem Vorbild der REITS könnte in beachtlichem Umfang auch internationales Kapital für die beiden volkswirtschaftlich sinnvollen Bereiche Finanzmarkt und Immobilienmarkt zur Verfügung gestellt werden. Aktuell gilt, dass die Diskussion um die Auswirkungen von REITS auf den Wohnungs- und Immobilienmarkt noch nicht abgeschlossen ist, da die Vor- und Nachteile der neuen Anlageform von der Ausgestaltung abhängen und abgewogen werden müssen. Im Interesse der Menschen, die u. a. eine verlässliche Altersvorsorge wünschen, ist zu untersuchen, wie der Zugang zu Immobilieninvestitionen erleichtert, wie die Transparenz erhöht, die Risiken gestreut und die Transaktionskosten gering gehalten werden können.⁽⁵⁾

Strategien zur Senkung der Wohnnebenkosten

Die letzten Jahre brachten für die alten Bundesländer einen Anstieg der Betriebskosten um das Dreifache der Lebenshaltungskosten, in den neuen Bundesländern war der Anstieg noch extremer. Da diese Kosten einen großen Anteil an den gesamten Wohnkosten einnehmen, werden sie auch als "Zweite Miete" bezeichnet. Bedeutsam für diese Steigerungen sind vor allem die kommunalen Gebühren, insbesondere im Bereich Trink- und Abwasser sowie Abfallentsorgung. Um den Anstieg der Wohnnebenkosten mittelfristig einzudämmen, ist neben einer grundlegenden Reform der Grundsteuer eine am Äquivalenzprinzip orientierte Gebührenkalkulationsmethode zu verfolgen.⁽⁶⁾

Stadtentwicklungspolitik und Städtebauförderung: Handlungsbedarf unter geänderten wirtschaftlichen und demografischen Rahmenbedingungen

Die Städte sind seit jeher Orte der Modernisierung, sie sind der Motor der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung. In jüngster Zeit werden die wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung aufgrund des globalen Wettbewerbs verändert. In dieser Situation werden Städte sich nur dann positiv weiter entwickeln, wenn sie Sozial-, Stadtentwicklungs-, Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik erfolgreich miteinander verbinden. Basierend auf dem föderalen Gedanken "Stadtentwicklung ist eine Gemeinschaftsaufgabe von Bund, Ländern und Gemeinden", bedarf es der Einsicht, dass die Handlungsmaxime der Europäischen Kommission "Stadtentwicklung ist ein Teil der Strukturpolitik" stärker als bisher nach nationalen Interessen auszugestalten ist. Im Sinne einer Entwicklung des Instrumentes sollten die Grundprinzipien der nationalen Städtebauförderung lauten: Stärkung der lokalen Ökonomie, Förderung von Beschäftigung und sozialer Integration sowie städtebauliche, infrastrukturelle und ökologische Aufwertung mittels eines integrierten Ansatzes sowie einer effizienten Verwaltung und Partnerschaften zwischen allen öffentlichen und privaten Beteiligten. Das heißt, dass die innovativen Ansätze der Städtebauförderung auf veränderten Konzepten und einem veränderten Fördermanagement beruhen. Hierunter ist eine Kombination unterschiedlicher Maßnahmen im Bereich der technischen, sozialen und kulturellen Infrastruktur zu verstehen. Abgerundet wird das Grundverständnis durch eine Abstimmung der öffentlichen Investitionen zwischen den staatlichen Ebenen, der Verstärkung des Wettbewerbselements, der Erschließung privater Finanzierungsquellen, einer Befristung von Programmen sowie der regionalen Schwerpunktsetzung in der Förderung und einer Verstärkung der Selbststeuerung. Damit könnte die qualitativ bewährte Städtebauförderung auf die Aspekte des Stadtumbaus, der Baukultur, des demografischen Wandels, des lebenslangen Lernens, der Unterstützung des Strukturwandels und des sozialen Ausgleichs und der Förderung von Innovationen sowie auf die Finanzierung von Großprojekten noch erfolgreicher reagieren.⁽⁷⁾

Instrumente zur Verbesserung des Baulandangebotes und zur Finanzierung von Folgeinvestitionen

In Zeiten knapper finanzieller Ressourcen und eines zunehmenden interkommunalen Wettbewerbs müssen die Kommunen in die Lage versetzt werden, Baulandangebot zu mobilisieren und an der Wertsteigerung zur Infrastrukturfinanzierung beteiligt zu werden. Deshalb wird vorgeschlagen, für die Grundsteuer den Bodenwert, ohne Gebäude, als Bemessungsgrundlage heranzuziehen. Die Bodenrichtwerte stellen eine zielführende Bemessungsgrundlage dar, da die Werte zeitnah ermittelt werden können. Eine reformierte Grundsteuer auf dieser Basis ist anderen Vorschlägen, welche die Gebäude einbeziehen, überlegen, da Investitionen nicht belastet würden und zwischen den kommunalen Leistungen für die Infrastruktur und den Bodenpreisen eine enge Beziehung besteht.⁽⁸⁾

Raumentwicklungspolitik und öffentliche Daseinsvorsorge: Handlungsbedarf im Spannungsfeld zwischen Wettbewerb und sozialem Ausgleich

Der voraussehbare Rückgang und die Alterung der Bevölkerung bedeutet für die betroffenen Regionen in der Bundesrepublik Deutschland, dass Einrichtungen und Dienste der öffentlichen Daseinsvorsorge umstrukturiert und angepasst werden müssen. Für die Raumordnungspolitik heißt das, dass der Zielkatalog der Raumordnung zu überdenken ist und um eine Raumkategorie erweitert wird, in der nur noch Mindeststandards gewährleistet werden. Gleichzeitig ist darüber nachzudenken, was an bislang gewährleisteten Leistungen substituiert werden muss durch Mobilität und individuelle Förderung. Die seit der Aufstellung des Europäischen Raumentwicklungskonzeptes (EUREK) 1999 veränderten Rahmenbedingungen, vor allem auf Grund der EU-Erweiterung 2004, der Ausrichtung der EU-Politiken auf die Ziele von Lissabon und Göteborg und der Aufnahme des Ziels der territorialen Kohäsion in den Entwurf der europäischen Verfassung, sind grundsätzlich positiv zu bewerten. Die Tendenzen der Europäischen Kommission, dass sich die Struktur-, die Regional- und die Kohäsionspolitik allein an der internationalen Wettbewerbsfähigkeit orientiert, sind kritisch zu hinterfragen. Kohäsionspolitik wird von der Europäischen Union immer weniger, wie noch in den 90er Jahren, als Gegengewicht der Wettbewerbspolitik angesehen, sondern zunehmend als integraler Bestandteil derselben. Das Ziel nationaler Raumordnungspolitik muss diesen Ansatz variieren: Es geht nicht um eine reine Politik der Leuchttürme, sondern um eine Politik, die einen Beitrag leistet zum wirtschaftlichen Wachstum, zur Sicherung der öffentlichen Daseinsvorsorge und zum nachhaltigen Management räumlicher Ressourcen und Raumnutzungen. Nach wie vor steht die nationale Raumordnungs- und Stadtentwicklungspolitik für eine polyzentrische Entwicklung. Ziel ist eine Arbeits- und Funktionsteilung der Städte in der Fläche und bei den Städten innerhalb ihrer strukturschwachen und starken Quartiere, die soziale Kohäsion beinhaltet.⁽⁹⁾

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(1) Vgl. Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumordnung (Hrsg.): Jahresbericht 2004, Berlin  (zurück zum Text)

(2) Auch dann, wenn der Bedarf an Wohnungsbauten in den nächsten 15 bis 20 Jahren noch um ca. 2 Millionen Bauten ansteigen wird. Hinzu kommt ein z. Zt. nicht quantifizierbarer Ersatzbedarf in Ostdeutschland.  (zurück zum Text)

(3) Vgl. Positionspapier "Demographie, Immobilienwirtschaft und Altersvorsorge", in: Deutscher Verband (Hrsg.): Jahresbericht 2004, S. 27-36. (zurück zum Text)

(4) Vgl. Deutscher Verband (Hrsg.), "Altersvorsorge und Immobilien", Kommissionsbericht, Berlin 2002. (zurück zum Text)

(5) Der Deutsche Verband hat in Kooperation mit dem Institut für Wohnungswirtschaft und Wohnungsrecht an der Universität Köln jüngst eine Kommission zum Thema "Kapitalanlage in Immobilien" eingesetzt. Bisher wurden zwei Kommissionssitzungen durchgeführt.  (zurück zum Text)

(6) Vgl. Deutscher Verband (Hrsg.) "Strategien zur Senkung der Wohnnebenkosten", Kommissionsbericht, Berlin 2002.  (zurück zum Text)

(7) Vgl. Protokoll der Sitzung der Arbeitsgruppe "Städtebau/Raumordnung" des Deutschen Verbandes vom 31. Mai 2005 in Berlin zum Thema "Der Städtebauliche Bericht der Bundesregierung 2004 und die Frage nach der Zukunft der Städtebauförderung" sowie: Deutsch-Österreiches-Urban-Netzwerk (Hrsg.), Urban-Future. Innovative Stadtentwicklung durch den "Acquis Urban", Berlin 2005.  (zurück zum Text)

(8) Vgl. Deutscher Verband (Hrsg.), „Instrumente zur Verbesserung des Baulandangebotes und zur Finanzierung von Folgeinvestitionen“, Kommissionsbericht, Berlin 2000.  (zurück zum Text)

(9) Vgl. Beschluss der 32. Ministerkonferenz für Raumordnung am 28.04.2005 in Berlin.  (zurück zum Text)